Perusturvalautakunta
Pöytäkirja 31.03.2021/Pykälä 17

PETUR 31.03.2021 § 17  

434/02.07.00/2021  

PETUR 18.12.2019 § 97 

 Sipilän sote- ja maakuntauudistuksen aikana henkilökuljetusten jär­jes­tä­mis­tä ja tuottamista selvitettiin osana uudistuksen ko­ko­nai­suut­ta. Maakunta- ja sote-uudistuksen kaaduttua myös tämä valmistelu kes­key­tet­tiin. 

 Laki liikenteen palveluista (320/2017) nk. "Taksilaki" astui voimaan 1.7.2018. Uudistus näyttää ainakin jossain määrin aiheuttaneen kus­tan­nus­ten kasvua kunnissa kuljetusten osalta. Keski-Suomessa on teh­ty myös useita asiakastyytyväisyyskyselyjä uudistuksen jälkeen. Ky­se­lyis­tä käy ilmi asiakkaiden tyytymättömyys kuljetuspalvelun laa­tuun, erityisesti sen saatavuuteen. Keski-Suomen kunnissa tilanne kui­ten­kin vaihtelee paljon ja asiaa on käyty läpi kuntien kanssa useam­man vuoden ajan. Useat Keski-Suomen kuntien viranhaltijat ovat ilmaisseet halukkuutensa yhteisen hankinnan tekemiseen, jotta asiak­kail­le pystyttäisiin turvaamaan kuljetusten saatavuutta, laatua se­kä myös hallittua kustannusten kasvua.

 Keski-Suomen sote-koordinaattori Anu Pihl on saanut toi­mek­si­an­non Keski-Suomen sote-johdolta selvittää kuljetuspalveluiden han­kin­taa ja yhteisen toiminnan mahdollisuutta asian ympäriltä. Aiheen tii­moil­ta on kokoontunut pienempi työryhmä, jossa on mukana sekä han­kin­ta­osaa­jia että vammaispalveluiden sisällön osaajia. Työ­ryh­män yhteinen näkemys on, että kuljetusten kilpailuttaminen ja han­kin­ta vaatii erityistä osaamista ja yhteistyön tekeminen on nähty jär­ke­väk­si. Työryhmä on yksimielisesti todennut, että hankinnan laa­juu­den ja sisällön monitahoisuuden vuoksi hankinta olisi järkevä to­teut­taa niin, että sitä koordinoi ulkopuolinen, asiaan perehtynyt taho, jo­ka myös laatii hankinta-asiakirjat ja suorittaa kilpailutuksen kun­tien puolesta.

 Tämän vuoksi aiheesta tehtiin tietopyyntö, joka lähetettiin valtion ja kun­tien yhteishankintayksikkö Hanselille, PTCServices Oy:lle, Si­to­wi­se Oy:lle ja Waystep Consulting Oy:lle. Tietopyynnöllä oli tarkoitus kar­toit­taa sellaisia toimijoita, joilla olisi osaamista ja kokemusta em. kul­je­tus­pal­ve­lui­den hankinta- ja sopimusasiakirjojen laatimisesta se­kä yhteistyössä kuntien/kaupunkien kanssa ja varsinaisesta han­kin­ta­pro­ses­sis­ta ja sen läpiviemisestä hankintalain mukaisesti.

 Tietopyynnössä hankinta jaettiin kahteen osaan

         1. matkojenyhdistelykeskus (kaikille yhteinen, vastaanottaa                            tilaukset, yhdistelee ja välittää tilaukset autoille, hoitaa mak-­                         su­lii­ken­teen)

         2. kuljetuksia suorittavat autot (alueittain).

 Tietopyynnössä kysyttiin

         1. Referenssit vammaispalvelulain ja sosiaalihuoltola mukaisten kuljetuspalvelujen kilpailuttamisesta hankintalain mukaisesti. Referensseistä pyydettiin ilmoittamaan lukumäärä viimeiseltä kolmelta vuodelta sekä lyhyt kuvaus referenssin toimeksiannon sisällöstä.

         2. Karkea kuvaus prosessista.

            2.1 Mitä vaiheita ja toimenpiteitä prosessi vaatii jokaisessa                    kunnassa? Tilaajan ja toimittajan työvaiheet ja toimenpiteet                pyydettiin eriteltyinä.

            2.2 Mitä tietoja tarvitaan kunnista hankinta-asiakirjoja varten?

            2.3 Prosessiin arvioitu aikataulu/kunta?

         3. Hinta-arvioita eri vaiheille ja toimenpiteille.

 Tietopyyntöön tuli 25.11.2019 mennessä kolme vastausta.

 Ennen kuin hankinnassa voidaan edetä, tulee olla käytössä tieto sii­tä mitkä kunnat sitoutuvat kuljetuspalveluhankinnan läpiviemiseen ja sii­hen liittyvään maksuosuuteen. Oheismateriaalina on arvioidut kun­ta­koh­tai­set maksuosuudet eri vaihtoehdoissa.

 Hankintatyöryhmän tekemien selvitysten mukaan mat­ko­jen­yh­dis­te­ly­kes­kuk­sen hankinta tulisi toteuttaa hankintalain mukaisena palveluja kos­ke­va­na käyttöoikeussopimuksena (ns. palvelukonsessio). Mark­ki­na­oi­keus on vuonna 2019 antanut useita ratkaisuja (431/19, 470/19, 471/19 ja 472/19), joiden mukaan vastaavia hankintoja tulee tul­ki­ta käyttöoikeussopimuksina, eikä palveluhankintoina. Sillä, tul­ki­taan­ko hankinta palveluhankinnaksi vai käyt­tö­oi­keus­so­pi­mus­han­kin­nak­si on merkitystä hankinnan ennakoidun arvon, hankintaa kos­ke­van lainsäädännön, valittavan hankintamenettelyn ja hankinnasta jul­kais­ta­vien hankintailmoitusten kannalta.

 Palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan ta­lou­del­lis­ta vastiketta vastaan tehtyä kirjallista sopimusta, jolla yksi tai usea han­kin­ta­yk­sik­kö siirtää palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen sekä sii­hen liittyvän toiminnallisen riskin yhdelle tai usealle toimittajalle ja jos­sa siirtämisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelujen käyt­tö­oi­keus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. Käyttöoikeuden saa­jal­la on oikeus veloittaa maksuja hankintayksikön lisäksi kolmansilta osa­puo­lil­ta (asiakkaat). Käyttöoikeuden saajalle tulee siirtyä pal­ve­lu­jen hallinnoimiseen ja niiden tarjoamiseen liittyvä riski, joka tyy­pil­li­ses­ti koskee kysynnän epävarmuudesta aiheutuvaa riskiä ja riskiä sii­tä, että palvelun toteuttamiseksi tehtyjä investointeja ei saada kuo­le­tet­tua. Riskin absoluuttisella määrällä ei ole merkitystä.

 Markkinaoikeuden tulkinnan mukaan (431/19) myös han­kin­tayk­si­kön/-yk­si­köi­den yksinomaan palveluntarjoajalle korvaama järjestely on kuitenkin katsottava käyttöoikeussopimukseksi, jos so­pi­mus­kump­pa­nin palvelun tarjoamiseksi tekemien investointien ja pal­ve­lus­ta aiheutuneiden kustannusten takaisin saaminen riippuu pal­ve­lun tosiasiallisesta kysynnästä tai tarjoamisesta, etenkin jos mat­ko­jen­yh­dis­te­ly­kes­kus­pal­ve­lua tuottava palveluntarjoaja vastaa mat­ka­pal­ve­lu­jär­jes­tel­mäs­tä, järjestelmän käyttöönotosta, hankintayksikön pe­reh­dyt­tä­mi­ses­tä ja tukemisesta sekä palvelun ylläpidosta itselleen ai­heu­tu­vis­ta kustannuksista. Näin palveluntarjoajalle muodostuu ris­ki, ja palvelua tulee pitää hankintalaissa tarkoitettuna palveluja kos­ke­va­na käyttöoikeussopimuksena.

Perusturvajohtajan ehdotus:

 Äänekosken kaupunki/perusturvalautakunta sitoutuu olemaan mukana Keski-Suomen kun­tien yhteisessä hankinnassa, jonka kohteena ovat vam­mais­pal­ve­lu­lain sekä sosiaalihuoltolain mukaiset kuljetuspalvelut siten, että kil­pai­lu­tuk­sen kohteena ovat

 . matkojenyhdistelykeskus (vastaanottaa tilaukset, yhdistelee ja vä­lit­tää tilaukset autoille, hoitaa maksuliikenteen)

 . kuljetuksia suorittavat autot

 Matkojenyhdistelykeskus on kaikille yhteinen, kuljetuksia suorittavat au­tot kilpailutetaan alueittain.

 Yhteishankinnasta aiheutuvat kustannukset jaetaan ko­ko­nais­kus­tan­nuk­ses­ta (hinta-arvio n. 30 000 €, alv 0 %) mukaan lähtevien kun­tien asukaslukujen suhteessa. Esimerkkilaskelma keskustelun poh­jak­si on oheismateriaalina. Koska kilpailuttamispalvelun hinta-arvio alit­taa hankintalaissa määritellyn palveluiden kansallisen kynnysarvon

 (60 000 €, alv 0 %), sen hankinta toteutetaan pienhankintana, jos­ta ei säädetä hankintalaissa. Pienhankinnoista ja niitä koskevista si­säi­sis­tä hankintojen euromääräisistä rajoista säädetään kuntien omis­sa hankintaohjeissa. Yksittäisen kunnan maksettavaksi jäävä osuus jäänee useimmissa kunnissa alle kuntakohtaisten sisäisten kilpailutusrajojen. Hankinta voidaan toteuttaa kilpailuttamatta hankintatyöryhmän tietopyyntövastausten perusteella sopivaksi katsomalta ulkopuoliselta taholta.

Päätös: Merkittiin pöytäkirjaan, että arjen tuen palvelujohtaja Saara Paananen oli kokouksessa läsnä tämän asian käsittelyn aikana.

 Hyväksyttiin.

 - - - - -

PETUR 31.3.2021

Hankinnan kohteena on ollut Keski-Suomen maakunnan kuntien yh teishankintana (Äänekoski, Jämsä-Kuhmoinen, Toivakka, Saarikka (Saarijärvi, Karstula, Kannonkoski, Kyyjärvi, Kivijärvi), Wiitaunioni (Viitasaari ja Pihtipudas), Laukaa, Muurame, Keuruu, Kinnula, Hankasalmi ja Jyväskylä) toteutettava henkilöliikenteen hankinta. Henkilöliikennepalvelu koskee vammaispalvelulain (VPL) ja sosiaalihuoltolain (SHL) mukaisia henkilöliikennekuljetuksia. Hankintaan sisältyy optiona myös muita kuljetustyyppejä, jotka ovat kuvattu tarkemmin tarjouspyynnössä.  Hankintamenettelyllä valitaan palveluntuottajat toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle, jonka voimassa alkaen 01.06.2021.

Kilpailutetun hankinnan ennakoitu kokonaisarvo Äänekosken kau pungin osalta on yhteensä noin 2,1 miljoonaa euroa, joka ylittää hankintalain (1937/2016) 26 §:n mukaisen EU-kynnysarvon. Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on laskettu 48 kuukauden arvion perusteella.

Hankintamenettely

Hankinta perustuu Keski-Suomen maakunnan kuntien (Äänekoski, Jämsä-Kuhmoinen, Toivakka, Saarikka (Saarijärvi, Karstula, Kannonkoski, Kyyjärvi, Kivijärvi), Wiitaunioni (Viitasaari ja Pihtipudas), Laukaa, Muurame, Keuruu, Kinnula, Hankasalmi ja Jyväskylä) perustaman dynaamisen hankintajärjestelmän (K-S Sote henkilöliikennepalvelut) sisäiseen kilpailutukseen henkilöliikennekuljetuksista. Dynaaminen hankintajärjestelmä toimii Jyväskylän kaupungin sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä (Cloudia Kilpailutus ja sen Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaali).

Dynaamisen hankintajärjestelmän keskeisenä ideana on se, että yrityksiä pyydetään osallistumaan järjestelmään ja hakemuksia järjestelmään pääsemiseksi hyväksytään koko dynaamisen hankintajärjestelmän olemassaolon ajan. Kaikki ne yritykset, jotka jättävät osallistumishakemuksen järjestelmään pääsemiseksi ja täyttävät soveltuvuudelle asetetut vaatimukset, hyväksytään mukaan järjestelmään.  Dynaamisen hankintajärjestelmän aikana sen sisällä voidaan järjestää sisäisiä kilpailutuksia, jolloin kaikille järjestelmään hyväksytyille yrityksille lähetetään tarjouspyyntöjä kyseisen hankintajärjestelmän kohteesta, esimerkiksi tässä tapauksessa VPL- ja SHL -henkilöliikennepalveluista sekä muista, osallistumispyyntö- ja tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvatuista kuljetuspalveluista.

Hankintajärjestelmä on perustettu 14.10.2020. Dynaamisen hankintajärjestelmän perustamisesta lähetettiin hankintailmoitus

(2020-056021) 14.10.2020 julkisten hankintojen HILMA- ilmoituskanavaan ja ilmoitus (2020/S 203-493591) julkaistiin 19.10.2020 Euroopan-laajuisessa TED- ilmoituskanavassa sekä HILMA- ilmoituskanavassa. Osallistumispyyntö julkaistiin ja osallistumishakemukset jätettiin Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalissa.

Hankintamenettelyn kulku

Dynaamisen hankintajärjestelmän sisällä avattiin 18.2.2021 tarjouspyyntö. Tarjouspyyntöön liittyvät kysymykset ja niihin annetut vastaukset julkaistiin Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalissa. Saapuneiden kysymysten perusteella ei tehty korjauksia tarjouspyyntöön. Tarjousten jättöaika päättyi 10.3.2021 klo 12.00.  Määräaikaan mennessä saapui 192 tarjousta, joista 17 kohdentui osittain tai kokonaan Äänekosken kuljetusalueelle.

Ilmennyt virhe hankintamenettelyssä

14.10.2020 julkaistussa osallistumispyynnössä on ilmoitettu seuraavaa:

Tarjouspyynnön ollessa avoimena, tulee osallistumispyynnön lähettäneen palveluntuottajan huomioida osallistumishakemusten käsittelyaika. Palveluntarjoajien tulee kiinnittää huomiota hakemusten käsittelyaikaan, mikäli tarjouspyyntö on jo avattuna hankintajärjestelmässä. Osallistumishakemuksia ei käsitellä tarjouspyynnön ollessa avoimena.

Dynaamiseen hankintajärjestelmään on tullut Äänekosken kuljetusalueelle kolme (3) osallistumishakemusta sinä aikana, kun tarjouspyyntö on ollut avoimena (18.2.-10.3.2021 klo 12:00). Äänekosken kaupungilla on käsitelty tarjousaikana saapuneet osallistumishakemukset (tarkistettu osallistumishakemuksen jättäneiltä yrityksiltä tilaajavastuulain edellyttämät selvitykset, liikenneluvat sekä rikosrekisteriotteet) Jyväskylän kaupungin sähköisestä kilpailutusjärjestelmästä ja hyväksytty ehdokkaista kaksi (2) mukaan dynaamiseen hankintajärjestelmään.

Oletuksena on ollut, että kyseinen sähköinen kilpailutusjärjestelmä ei antaisi tarjouskilpailun aikana dynaamiseen hankintajärjestelmään mukaan hyväksytyille tarjoajille mahdollisuutta jättää tarjousta, mikäli tarjoaja ei ole ollut hyväksyttynä järjestelmään siinä vaiheessa, kun järjestelmän sisäinen tarjouskilpailu avataan. Oletus on perustunut kyseisen sähköisen kilpailutusjärjestelmän yleiseen toimintalogiikkaan ja väärinkäsitykseen. Virheeseen on vaikuttanut myös se, että Äänekosken kaupungin omassa sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä ei ole vielä tähän mennessä perustettu dynaamista hankintajärjestelmää, eikä ole ollut tarkempaa tietoa järjestelmän tietoteknisistä yksityiskohdista siihen liittyen. Tarjousten vertailuvaiheessa on käynyt ilmi, että kyseiset yritykset ovat voineet jättää tarjouksen järjestelmään tultuaan hyväksytyksi mukaan dynaamiseen hankintajärjestelmään. Näin ollen tarjoajia ei ole kohdeltu osallistumishakemuksessa ilmoitettujen ehtojen mukaisesti ja tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu on vaarantunut.

Asiasta on konsultoitu Kuntaliiton Julkisten hankintojen neuvontayksikköä. Julkisten hankintojen neuvontayksikön mukaan (sähköpostiviesti 25.3.2021) Hankintalain 20 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö on vastuussa itse toteuttamistaan vaiheista käyttäessään yhteishankintayksikön tekemää dynaamista hankintajärjestelmää.

Julkisten hankintojen neuvontayksikön suositus on, että hankintamenettely keskeytetään, koska Äänekosken kaupunki ei ole noudattanut osallistumispyynnössä ollutta ehtoa olla käsittelemättä osallistumishakemuksia tarjouspyynnön ollessa avoinna. Keskeyttäminen ei vaikuta muihin kuntiin, sillä hankintayksikkö vastaa itse toteuttamistaan vaiheista hankintalain 20 §:n mukaisesti.

Valmistelija Hankinta-asiantuntija Kati Miettinen puh.040 480 1074

Esittelijä Perusturvajohtaja Saara Kuusela

Päätösehdotus Perusturvalautakunta päättää keskeyttää hankinnan Äänekosken kaupungin osalta. Hankinta kilpailutetaan uudelleen dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisenä kilpailutuksena mahdollisimman pian, noudattaen osallistumispyynnössä ollutta ehtoa siitä, että tarjouskilpailun aikana uusia osallistumishakemuksia dynaamiseen hankintajärjestelmään pääsemiseksi ei käsitellä.

Päätös Hyväksyttiin.

  - - - - -

 Merkittiin pöytäkirjaan, että hankinta-asiantuntija Kati Miettinen oli

 kokouksessa asiantuntijana läsnä tämän asian esittelyn aikana.

  - - - - -